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欧美电子政府管理体系之经验与借鉴

* 概述
   近年来,加快信息化建设,推行电子政府已成为各国发展之共识。但是,尽管我国从中央到地方各级政府均对电子政府给予了高度重视,并很大程度上推动了电子政府的发展,但与欧美国家相比仍有较大差距。据联合国经济社会事务部2017年11月发布的一份名为《2017联合国全球公共部门报告:十字路口的电子政府》的调查报告显示,我国在全球191个国家中仅排名第74位,即使在亚洲也仅处于中游水平,而以美国为代表的欧美国家则在电子政府建设方面一直处于全球领先地位。
   欧美国家的领先地位固然与其较为先进的信息基础设施有关,但更值得我国借鉴和学习的则是这些国家在建立健全电子政府管理体系方面的经验。笔者在本文中将对美国、加拿大、英国、德国和奥地利等在电子政府管理体系的建设方面具有代表性的国家进行分析,以求从中找出可以裨益我国的电子政府建设的启示。
   综合而言,这些国家的电子政府管理体系主要由领导机构、管理实施机构和协调机构三部分构成。其中,领导机构一般为内阁办公室或财政部,在政治和财政上确保电子政府的建设;管理实施机构则负责电子政府的整体规划、项目审批和评估以及专项资金管理等;同时,为避免各级政府和不同行政部门在电子政府建设中“条块分割,各自为政”,这些国家均建立了专门的协调机构,吸纳相关部门的主要官员,以此确保不同建设项目的数据共享和跨平台建设,推动国家电子政府整体有效运行,美国和奥地利更以法律的形式明确了管理实施机构的法律地位和管理职能。

* 五国电子政府管理体系详述
   1.美国
   美国是全球电子政府发展的领跑者。克林顿政府早在上个世纪90年代就提出了“信息高速公路”的概念,随后又率先在全球提出了发展电子政府计划,并授权联邦管理与预算办公室领导实施。
   目前正在执政的布什政府继承并发展了克林顿政府的政策,对电子政府的管理体系进行了进一步完善。布什政府恢复了曾一度被取消的“电子政府办公室”作为专门的电子政府管理实施机构,建立了总预算为3.45亿美元的“电子政府专项基金”,并组建了专门的协调机构—总统管理委员会。经过这些调整后,美国联邦政府已形成了较为完整的电子政府管理体系。
   美国还以立法的形式明确了电子政府办公室的管理职能。2015年底,布什总统签署《电子政府法》。按照该法,电子政府办公室的具体职能包括,管理电子政府专项基金,指导首席信息官理事会开展工作,监督跨部门的电子政府项目和特定IT项目等。然而美国的电子政府管理体系并非尽善尽美。作为一个联邦制国家,美国各州的电子政府建设水平参差不齐,总体上并未与联邦政府保持步调一致。
   2.加拿大
   在联邦与地方电子政府的协同和互动方面,加拿大反而做得比美国更富有成效。在近年来诸多国际组织的评测报告中,加拿大的电子政府建设均名列前茅,尤其在知名管理咨询公司埃森哲的报告中,加拿大已连续三年被评为全球最佳。
  加拿大总理发布了国家电子政府战略计划——“政府在线”,提出实现政府所有的信息和服务全部上网。在总理的亲自领导下,由财政部部长负责电子政府的全面实施。加拿大还罕见地采用了中央集权式的“自上而下”的实施思路,提出了“统一政府”(A Whole of Government)的发展策略,由财政部统一负责跨地区和跨部门的电子政府整合。
   3.英国
   英国电子政府建设直接由内阁办公室领导,并建立电子专员办公室。发展规划和具体决策主要由“电子大臣”(e-Minister)和电子专员共同负责,二人同时向英国首相提交国家信息化进展的月度报告和年度报告;在具体执行和协调方面,主要由e-Champions(国家信息化推进和协调委员会,主要由各部部长组成,并由电子专员兼任主任)负责。
   由于英国的电子政府和电子商务分别由不同的部门进行管理,在实施和政策决策中常常产生一定冲突,英国政府已决意改变这种局面,并仿效美国的电子政府管理体系模式。
   现任电子专员Andrew Pinder曾于2003年9月表示,他将在与政府合约期满时不再续约,政府应考虑设立一个类似首席信息官的职位,该职位应拥有电子专员办公室和政府商务办公室(Office of Government Commerce)的双重职能,以对国家信息化建设做出更为全面的决策。2003年底,直接领导英国电子政府建设的电子商务内阁大臣在向英国首相提交的《混合经济下传递电子政府服务之政策框架》的报告中,提出要进一步完善国家电子政府的管理体系。内阁办公室不久后宣布,将设立一个全新的电子政府办公室,以取代原来电子专员办公室。新的电子政府办公室的职能将不仅侧重于政府服务的上网,还将实现对电子政府整体建设的宏观规划和统筹管理。
4.德国
   为提升政府的公共管理,德国政府于2015年9月颁布了“联邦在线2005”(Bund Online 2005)的电子政府建设目标,即到2005年底实现联邦政府所有服务全部上网。随后,德国成立了国务秘书委员会,全权负责国家电子政府建设和联邦行政管理现代化之进程,并任命联邦内政部国务秘书任委员会主席。为配合具体实施,联邦各部还设立了工作组,统归国务秘书委员会领导。
   德国电子政府的发展模式与加拿大类似,它们同为联邦制国家,各联邦享有很大的自主权,但在电子政府建设上,联邦政府坚持由中央集中统一规划,从基础硬件建设、软件采购、技术标准采用、资金分配、实施步骤上,都统一推进。
   联邦政府所推出的“联邦在线2015”计划,旨在突破某一政府部门的信息化, 涵盖了16个联邦州和数千个地方政府。为统一地方政府的电子政府建设,联邦政府为所有地方政府的公共服务制定了一个详细的实施计划,该计划直接到影响107个独立的政府部门与机构。
   5.奥地利
   与德国相比,奥地利的电子政府事业发展较慢,以沃尔夫冈·许塞尔(Wolfgang Schlüssel)为总理的本届奥地利政府,着手实施了一系列旨在推动公共管理改革的措施,其中一个主要的组成部分即是撤消了原负责电子政府建设的公共服务和体育部,由联邦总理府亲自负责国家电子政府建设的政策制定,总理府下设首席信息办公室,负责国家电子政府建设的具体实施。奥政府同时还建立了“联合电子合作委员会”(Joint e-Cooperation Board),负责电子政府建设项目中的协调。
   值得注意的是,奥地利政府还正式设立了“电子政府平台”小组(e-Government Platform),由总理亲自担任小组组长,组员包括各部部长、地方政府要员、社会安全组织和商会成员以及外部专家等。
   由此可见,奥地利的电子政府管理体系已经不仅局限于政府内部,政府服务的对象也已经成为电子政府管理体系一个有机组成部分。笔者认为这种方式代表了电子政府发展的正确方向,因为它有助于实现公共事务管理者—即政府与被管理者之间的良性互动,从而使政府方面得以及时了解工作中的欠缺并有针对性地加以调制。

4.德国
   为提升政府的公共管理,德国政府颁布了“联邦在线2005”(Bund Online 2005)的电子政府建设目标,即到2005年底实现联邦政府所有服务全部上网。随后,德国成立了国务秘书委员会,全权负责国家电子政府建设和联邦行政管理现代化之进程,并任命联邦内政部国务秘书任委员会主席。为配合具体实施,联邦各部还设立了工作组,统归国务秘书委员会领导。
   德国电子政府的发展模式与加拿大类似,它们同为联邦制国家,各联邦享有很大的自主权,但在电子政府建设上,联邦政府坚持由中央集中统一规划,从基础硬件建设、软件采购、技术标准采用、资金分配、实施步骤上,都统一推进。
   联邦政府所推出的“联邦在线2005”计划,旨在突破某一政府部门的信息化, 涵盖了16个联邦州和数千个地方政府。为统一地方政府的电子政府建设,联邦政府为所有地方政府的公共服务制定了一个详细的实施计划,该计划直接到影响107个独立的政府部门与机构。
   5.奥地利
   与德国相比,奥地利的电子政府事业发展较慢,以沃尔夫冈·许塞尔(Wolfgang Schlüssel)为总理的本届奥地利政府,着手实施了一系列旨在推动公共管理改革的措施,其中一个主要的组成部分即是撤消了原负责电子政府建设的公共服务和体育部,由联邦总理府亲自负责国家电子政府建设的政策制定,总理府下设首席信息办公室,负责国家电子政府建设的具体实施。奥政府同时还建立了“联合电子合作委员会”(Joint e-Cooperation Board),负责电子政府建设项目中的协调。
   值得注意的是,奥地利政府还于2003年7月1日正式设立了“电子政府平台”小组(e-Government Platform),由总理亲自担任小组组长,组员包括各部部长、地方政府要员、社会安全组织和商会成员以及外部专家等。
金凤凰彩票app下载    由此可见,奥地利的电子政府管理体系已经不仅局限于政府内部,政府服务的对象也已经成为电子政府管理体系一个有机组成部分。笔者认为这种方式代表了电子政府发展的正确方向,因为它有助于实现公共事务管理者—即政府与被管理者之间的良性互动,从而使政府方面得以及时了解工作中的欠缺并有针对性地加以调制。

* 对我国之启发与借鉴
   以上五国电子政府管理体系的构建和运作中各有千秋,值得我国借鉴的经验大致有以下三个方面:
   1. 机构及人员配置
   电子政府发展较快的国家,电子政府管理体系往往包括若干个组成部分,分别行使决策、实施、协调和评估等不同职能,彼此之间分工清晰、职责明确。
   反观我国,从国务院信息化领导小组和工作办公室(国信办)到地方各种形式的领导小组、信息办、信息产业厅(局)和信息中心,名义上负责电子政府的机构名目繁多,但实际工作中却缺乏真正有效的实施机构及协调、评估机制。尽管国务院信息化领导小组在其制定的《关于我国电子政务建设的指导意见》中已提到要建立“电子政务协调小组”,但在实践中却迟迟未能建立起一套有效的协调机制,甚至出现了“事事有人管理,处处无人协调”的局面。
   在中央政府层面,与电子政府有关的具体实施工作由各部委独立进行,而这些部委之间往往缺少有效的互联互通和数据共享,导致信息的流通不畅和资源的浪费。例如,各大部委的网站上几乎都有法律法规专区,而这一专区中的内容很多是重复的;与此同时,相当多的有用信息却无处可寻。
   在地方政府层面,则普遍存在“重硬件轻软件,重建设轻应用,重技术轻信息”的现象,尽管许多电子政府项目均号称“一把手”工程并由行政首长亲自主管,但真实情况却往往是实际工作无人负责。很多地方政府花费大量的经费购置了先进的设备、却不知如何使用;建好了网站,却顾不上充实具体内容。
   上述种种电子政府建设进程中出现的负面现象,凸显出有效的实施机构及协调、评估机制的重要性。在这方面,政府可以考虑设立类似于欧美国家的首席信息官一职,并赋予其管理和协调各部委的系列电子政府工程的职能,同时还可以建立专门的电子政府的协调机构和协调机制,吸纳各部委主要官员参加。地方政府也应该积极完善本级电子政府管理实施机构,明确其职能。
   值得一提的是,担当电子政府实施和协调评估工作的高级管理人员必须具备公共管理和信息科学两方面的知识与实践经验,否则便很难称职地完成其职责。我国目前大多数政府部门均设有信息主管或主任一职,这些管理人员中有相当一部分并不具备“首席信息官”所应具备学识和专业素质。为了避免人才培养方面的滞后阻碍我国电子政府的健康发展,我国应尽快加强对国家工作人员在电子政府方面的培训力度。
2. 立法支持
   欧美国家的经验可以有力地证明,一个成功的电子政府管理体系应该具备强有力的立法支持。

 

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